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反行政垄断诉讼首案终审 广东省教育厅滥用行政权力被判败诉

作者:  来源:新华网

一直备受业界高度关注的深圳市斯维尔科技有限公司(以下简称斯维尔)诉广东省教育厅涉嫌行政垄断一案,近日二审落锤。广东高院对该案作出判决,认定省教育厅在“工程造价基本技能赛项”省级比赛中,指定广联达股份软件有限公司(以下简称广联达)软件为独家参赛软件的行为,属于滥用行政权力,产生了排除、限制竞争的效果,违反了反垄断法规定,为此驳回省教育厅和广联达的所有上诉请求,维持一审判决。

这起历经3年多时间、反垄断法颁布实施以来首个行政垄断诉讼案件,以民赢官输而而尘埃落定。

独家“指定”引发争议
2014年4月22日,斯维尔状告广东省教育厅,在2014年全国职业院校技能大赛广东省选拔赛“工程造价基本技能赛项”比赛中(以下简称省赛),指定使用广联达的软件程序。广联达被列为此次诉讼的第三人。同年6月26日,该案在广州中院进行一审开庭审理。

2015年2月2日,广州中院作出一审判决,认定省教育厅在省赛中,指定广联达软件为独家参赛软件的行为违法。对于斯维尔公司提出的要求赔偿其调查、制止被诉行政行为相关费用的请求被驳回,理由是根据我国国家赔偿法相关规定,只对直接财产损失进行赔偿。

一审宣判后,省教育厅和第三人广联达双双提出上诉。2015年5月28日,该案在广东省高级人民法院进行二审公开审理,广东省高院向社会全程公开庭审过程。

终审判决直面“尖锐问题”
虽然是对一审结果予以维持的判决,但是广东高院的终审判决,不仅阐述对案件中涉及到的关键争议点,支持一审判决的理由和观点,而且在一些焦点问题上,更进一步完善和深化了法理论述。

比如对于行政垄断诉讼的举证标准,终审判决就创新性地提出,行政机关在证明其行政行为合法性和合理性方面,不能简单地靠“召开专家会议决议”等而是要真正进行合法性和合理性论证。

本案中,双方争议最大的问题就是“省教育厅指定广联达软件作为省赛参赛软件的行为是否合法”。对此问题,广东高院在终审判决中指出,省教育厅应对其在涉案赛项中指定独家使用广联达公司软件的合法性负举证责任,如举证不能就应该承担败诉责任。省教育厅在法律未有明确规定其指定行为应遵循何种法定程序的情况下,应当经过公开、公平的竞争性选择程序,来决定使用相关商家免费提供的软件,除非有正当理由,否则属于滥用行政权力。而省教育厅虽有专家组评议决定与国赛保持一致,但没有进行合法性以及合理性论证,也未能提供其他证据证明其经过公开、公平的竞争性选择程序。因此不足以证明其独家“制定”是经过公开、公平的竞争性选择程序。

而对于独家“指定”行为是否会造成限制竞争的结果,终审判决则相较于一审判决更详细解释到:省教育厅独家“指定”使用广联达软件的后果,排除了其他软件供应商,包括斯维尔公司作为合作方参与竞争提供赛项软件的权利,影响了其他公司的公平竞争权。同时,此行为也可导致参赛学校师生相应的使用习惯,并且对于提高广联达公司的市场声誉有极佳效果,从而提高了广联达公司软件在相关市场的占有份额,最终导致斯维尔公司等同类竞争者的产品在市场占有份额下降,进而损害市场公平竞争秩序,产生排除、限制竞争的效果。因此,省教育厅的“指定”使用属于滥用行政权力,排除、限制竞争的行为。

广东省教育厅败诉
本案中如何认定“行政垄断行为”?对“规范性文件、政策”等抽象行政行为是否可以提起反垄断诉讼等问题,都是此案审理中最具争议的焦点。而一审法院的判决对这些焦点给予正面回应。

如何认定“行政垄断行为”?广州中院在一审判决当中指出,根据反垄断法第三十二条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”省教育厅“指定独家参赛软件”行为符合构成行政垄断的要素条件;至于“滥用行政权力”,法院依据行政诉讼法规定“行政机关应对自己的具体行政行为负有举证责任”,认定省教育厅对自己“指定独家参赛软件”行为不能提供证据证明其合法性,为此教育厅构成“滥用行政权力”。

广东省高院认定,广东省教育厅以教育部在国赛中先行指定使用广联达软件为由提出抗辩,但是教育部下发的国赛赛项规程虽然明确要求在国赛中独家使用广联达软件,但是并未强制规定各省选拔赛应独家使用广联达软件,因此对省教育厅的抗辩理由,广东省高院明确表示不支持。最终广东省高院判决驳回省教育厅上诉请求,维持原判。

庭审首次引入专家证人
广东深圳市斯维尔科技公司(以下简称斯维尔)诉广东省教育厅涉嫌行政垄断案,由于是反垄断法实施以来,首个进入实质司法审理程序的行政垄断诉讼,无论是对原告、被告双方,案件第三人,还是司法机关,都是全新的命题。特别是审判机关——法院,没有任何先期案例可参考,审理中遇到的很多法律问题都考验着法官理解运用法律进行裁判的水平和能力。

作为首个行政垄断诉讼案例,此案中另一个争议焦点就是,行政机关发布的各种“文件”“通知”能否作为行政诉讼起诉对象?广东省教育厅认为,省赛组委会等发布的各种“赛项通知”“赛项技术规范”“竞赛规程”等都属于内部文件通知,不属于行政诉讼的受案范围。

对此,法院认为,本案中的广东省工程造价基本技能省级选拔赛,是由广东省教育厅主办的,而省赛组委会发布的各种“赛项通知”“赛项技术规范”“竞赛规程”,也都是经过省教育厅审核通过方才对外公布的。因此“指定独家参赛软件”行为,是广东省教育厅作出的具体行政行为。因此该案件属于行政诉讼的受案范围。

该案还首次在行政垄断诉讼中引入专家证人出庭这一环节。反垄断法领域的专家证人是北京大学法学院教授盛杰民。他认为,广东省教育厅在省赛的相关规程、通知中明确指定所有参赛者只能使用广联达公司的软件,这种具体限制的交易行为是通过直接方式给相对人设定了具体的权利义务,直接对参赛单位施加了影响。因此,这种行为属于限定交易中滥用行政权力排除、限制竞争行为。

本案还有一个焦点:“指定独家参赛软件”属于“不可诉”的抽象行政行为,还是“可诉”的具体行政行为?行政诉讼法领域专家证人、北京大学法学院教授湛中乐认为:此次赛项的通知只适用2014年广东省工程造价基本技能选拔赛。因此,“指定独家参赛软件”的通知,虽然具备了抽象性文件的“外壳”,但其实质是可诉的具体行政行为。

本案原告方代理律师魏士廪说,此案最终能够胜诉,与目前国内整个公平竞争的环境进一步改善有关。2016年6月,国务院发布关于建立公平竞争审查制度的意见,标志着公平竞争审查制度朝着系统完善地建立方向发展。中央层面已经有了部级联席制度,很多地方也有了公平竞争审查联席会议。

盛杰民认为,本案为今后行政垄断诉讼的证据审查提供了范本,也对今后公平竞争审查提出了明确要求。

对外经济贸易大学法学院教授黄勇表示,在此案之前,对于行政垄断,救济渠道只有当事人举报和执法机关查处,缺失重要的一环就是司法诉讼。此前,各级政府通过红头文件、行政命令等形式清理、整顿行政垄断,效果有限。目前,反垄断法为破除行政垄断提供了一个强有力的法律工具,真正成了“有牙齿的老虎”。